1949年1月31日，北平和平解放。缺少城市管理经验的北京市领导机关，开始不断对北京市街道管理进行探索，并最终形成了街道——居委会的城市基层管理模式。

一、和平解放前后北平的基层管理

北平和平解放前，北京基层实行保甲制度为基础的管理体制，这套管理体制基本上是在日军侵华期间对北平市基层实行坊里制的基础上改建而成的。抗战胜利后，国民党政府改坊为保，改里为甲，以保甲制度维护其对基层的统治。解放前夕的北京城内，除了居住着普通居民之外，还有不少散兵游勇、农村逃亡地主、逃亡官吏、国民党留下的特务混杂其中，给城市管理带来很多不稳定的因素。

为顺利接管北平，北平和平解放前夕，中共中央华北局指示，为摧毁旧政权，建立新的人民民主政权，北平和平解放后实行军事管制。1949年1月1日，北平市军事管制委员会和北平市人民政府对外发布成立布告。1949年1月31日，北平和平解放。次日，军管会和市人民政府入城办公，开始处理原保甲人员，对于少数有重大罪恶行为、人人痛恨的保甲长实行逮捕；对一般保甲长在短时间内仍然留用，有助于维持社会治安，并召集保甲长到区里听取训示，在政府的严密监控和广大群众的监督之下暂行利用。2月4日，北平市人民政府接管原国民党北平市政府，并成立了20个区政府，下设若干“群众工作组”，深入群众开展工作。1949年3月，北平市人民政府又将各街道工作组转为街政府，同时彻底废除保甲制，在城区实行街政府——闾（或居民小组代表）的组织形式。

和平解放前后，北平市政府通过“群众工作组”和街政府开展城市基层工作，广泛联系群众，宣传党的政策，反映了一些市民的要求，通过兑换金圆券、发放救济粮、肃清散兵游勇、清除垃圾、维护治安等工作为群众做了不少好事，与群众建立了联系；同时，挑选和培养了一大批积极分子，动员群众，发动群众。但是，“群众工作组”和街政府的组织形式是在机械地搬运了乡村中的一套，在区下建立街政权，并将区政权当作城市政权的一级，造成了“政出多门”“步调紊乱”等问题。于是，北京市军管会于1949年6月30日作出了《关于改革区街政权组织及公安局派出所的决定》，依照决定撤销了街政府和警察分驻所，加强派出所的工作；改区政府为区公所，健全市政府各部门，将原分散在街政府分管的工作改由市政府负责，并在派出所设置一两个民政干事协助完成区公所的有关业务。

二、街道管理乱象

北京是新中国的首都，又是一个人口众多的大都市，基层社会管理复杂，街道工作繁多，单是派出所工作人员根本完不成工作任务，于是在街道出现了名目繁多的群众组织，协助开展街道工作。但是，经过3年多街道工作的实验，街道居民组织及其工作出现了严重的混乱，主要表现在：

第一，街道组织众多。3年间，先后出现了治安保卫委员会、卫生委员会、抗美援朝委员会、社会救济委员会、妇女代表会、中苏友协支会、防火队、税务组、妇幼保健组、优抚委员会、军属代表组、宣传队、读报组、房屋修缮委员会、公房管理委员会、合作社业务委员会（或业务小组）、劳动就业委员会、自来水民主管理站、调解组、图书发行站等20多种委员会，每个派出所都有10多种组织。由于组织众多，积极分子有限，造成积极分子兼职太多，有的甚至兼10多职的现象。

第二，政出多门，领导太多。对于街道组织，区政府、区委会、区妇联、公安分局、区法院等多单位都直接给街道组织布置工作，进一步助长了街道组织积极分子会议多、工作忙乱的现象。民政干事受双重领导，有时候和派出所干部各行其是，影响工作的开展。

第三，扰乱了积极分子的日常生活工作。积极分子本是协助政权机关做好群众工作的，但实际上很多市区部门已经把他们当做干部使用了。工作繁重，又没有待遇，很严重地影响了积极分子的生活和工作。同时，部分积极分子本身出现了作风恶劣，动机不纯，阶级成分复杂等问题。

三、探索建立城市基层管理体制

（一）城市居民委员会普遍建立

针对街道工作出现的混乱问题，1952年10月14日，北京市决定借鉴上海、天津的经验，改进街道工作：精简各种群众组织，按照派出所辖界，建立街道居民代表会议及其常设委员会——街道居民委员会，统一领导推动街道的各项工作；明确街道居民代表会议和街道居民委员会是群众性的自治福利组织；明确街道居民委员会的任务是，推进群众福利事业，调解群众纠纷，协助政府宣传贯彻政策法令，发动群众响应党和政府的号召，反映群众的意见和要求；明确街道委员会及其机构的归属，等等。同时，以东单、西单、东四、宣武4个区作为试点，各选择一个派出所管辖的街道范围，分大型居民委员会和小型居民委员会两种方式尝试建立居民委员会的典型试验。

通过实践发现：居民委员会每10户选择一个代表，代表虽然管事多，但因为熟悉情况，工作容易开展，节省精力，还拉近了与群众的关系；布置工作比以前统一了，在一次代表会上可以同时动员、讨论、布置几件工作，效率很高；明确规定居民委员会是群众性的自治组织，积极分子的工作作风和工作方法也有了很大改进。对比大型居民委员会和小型居民委员会，发现小型居民委员会优点更多：活动范围小，熟悉情况，开会办事便利，节省委员精力时间，而且工作容易安排和深入；代表人数少，便于讨论问题。北京市认为街道居民委员会的组织是必要的，并且以小型居民委员会为好。

各区试点的结果，北京市委认为“目前在全市街道上调整原有各种居民组织，建立统一的小型的居民委员会是适宜的”。1953年6月8日，彭真向毛泽东并中央呈交报告，认为需要建立街道居民委员会的组织。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。

通过一年多的试点酝酿，北京市各城区和石景山区从1954年5月起先后重点开始建立小型居民委员会，至1954年10月上旬，已经在13个派出所管界和北辛安镇约17万人口的地区，建立了104个居民委员会。居民委员会的建立，切实解决了当时街道管理的一些问题：

第一，统一调整了街道组织。克服了改革前北京街道组织众多且混乱的问题，把原有的街道组织进行了有效的整合。除了一些特殊的群众组织外，对原有的街道群众组织统一到居民委员会之下；基本上克服了街道组织多，领导多，会议多，积极分子兼职多的现象。

第二，实现了对积极分子的整合。动机不纯的积极分子在选举中落选，基本上达到了纯洁街道组织的目的，也使积极分子普遍受到一次深刻的教育。积极分子开始面向群众，了解居民的意见和要求，主动解决了一些群众亟需解决的问题。

第三，改变了过去群众工作动辄开群众大会、片会的老一套工作方法，代之以“多联系，少开会”的工作方法，既便利居民也便利工作。同时，还强化了群众的积极性和责任心，街道工作质量有了明显提升。

（二）街道办事处建立

1949年街政府取消后，各区的工作由派出所兼顾，派出所受区政府和公安局双重领导，给各区政府开展工作带来了很大不便，派出所也因为身兼太多工作任务，工作起来也不顺手。1952年，北京市政府副秘书长柴泽民在一次城区区长联席会议上也反映了这种倾向，他指出“政府工作人员的工作，也不应由群众去做，如人手不够，可以考虑增加编制”。彭真在1953年6月8日的报告中，除提议城市应建立居民委员会外，还建议成立城市街道办事处。他指出，城市街道不需要再建立一级政权，而应当建立街道办事处，作为市或区人民政府的派出机关，把不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民组织起来，以减轻区政府和公安派出所的负担。1953年6月30日，北京市委在《关于街道居民组织典型试验向中央和华北局的报告》也提出：“以每一派出所辖界为范围，设立街道办事处，作为区政府的派出机关”，且“为了工作上的便利，最好和派出所合署办公”的建议。

几乎与居民委员会建立的同时，北京市在街道一级设立了街道办事处，作为区政府的派出机关。1954年下半年，北京市各区街道办事处随各派出所管界分批建立的居民委员会逐步建立。在每一派出所辖界内各设一街道办事处，每一办事处的干部的编制，由北京市编制委员会做统一部署，基本完成了街道办事处——居民委员会的城区基层管理格局。

加强对城市基层的管理和服务，捋顺街道办事处和居民委员会的关系，不只是北京市面临的问题，而且是带有全国普遍性的问题。1954年10月3l日，根据全国各大城市对居民委员会和街道办事处建设实践经验，国务院全体会议讨论并通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织条例（草案）》和《中华人民共和国城市街道办事处组织条例(草案)》，并提请全国人民代表大会常务委员会审议。同年12月31日该条例在第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上通过。该条例规定：十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；街道办事处的管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处的任务有：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。

两部法律法规的颁布，确立了街道办事处的合法地位。由此，全国城市基层组织确立了街道办事处和居民委员会的组织模式，形成了城市基层管理体制，保证了对基层的管理。

（作者单位：中共北京市委党史研究室）