1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》这篇讲话（以下简称《讲话》）中，正确地提出了在社会主义阶段要分清两类性质不同的矛盾的问题，要正确地处理人民内部矛盾的问题。与此同时，《讲话》还提出了“在人民内部实行民主集中制”的问题。[1]《讲话》说：我们的国家是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。谁来实行专政呢？当然是工人阶级和在它领导下的人民。但专政的制度不适用于人民内部，人民自己不能向自己专政，在人民内部是实行民主集中制。而八年前的1949年6月，毛泽东在《论人民民主专政》（以下简称《专政》）一文中谈到人民民主专政时说：对反动派是实行专政，“对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。选举权，只给人民，不给反动派。这两方面，对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”。[2]同样是谈人民民主专政，《专政》一文说人民内部是实行民主制度，而《讲话》说人民内部是实行民主集中制。《讲话》改变提法是为了表示，人民享受的民主应当受到集中的制约。

毛泽东在1957年强调民主应受集中制约，跟当时的国际国内形势有关。1956年，在苏共“二十大”作了关于斯大林问题的秘密报告后，波兰和匈牙利发生了群众上街抗议当局的骚乱。受波匈事件的影响，国内有人希望中国也出现那样的事件，用“大民主”去反对人民政府。针对这种情况，毛泽东在他的《讲话》中提出，民主是受集中制约的，不是无政府状态，人民内部是实行民主集中制。

《讲话》说：“在人民内部是实行民主集中制。我们的宪法规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰等等自由。”这就是人民内部实行的民主，民主就是自由。《讲话》说：人民内部除了实行民主，还要实行集中，这个集中就是纪律。“这个自由是有领导的自由，这个民主是集中指导下的民主”，自由和民主是受到制约的，不是无政府状态。 “民主这个东西，有时看来似乎是目的，实际上，只是一种手段。马克思主义告诉我们，民主属于上层建筑，属于政治这个范畴。这就是说，归根结蒂，它是为经济基础服务的。自由也是这样的。民主自由都是相对的，不是绝对的，都是在历史上发生和发展的。在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。在这个制度下，人民享受着广泛的民主和自由，同时又必须用社会主义的纪律约束自己。”

《讲话》在这里说，民主是受集中制约的，民主和集中之间存在着两种制约关系。一种是从属关系：民主是在集中指导下的民主，民主是为集中服务的，民主是手段，集中是目的。另一种是对立面的依存关系：民主和集中是一组矛盾统一而不可分割的对立面，不能只要民主不要集中，片面地强调一个侧面而否定另一个侧面。两种关系实际上是一种关系，既然民主是服从于集中的，就不能只要民主不要集中。《讲话》还表明，民主和集中之间的制约关系，不是靠简单地下一个断语形成的。要使民主和集中之间形成制约关系，必须借助于别的杠杆，必须赋予民主和集中以特定的内涵。例如，说“民主是上层建筑”，“上层建筑”就是民主的内涵，让民主使用这样的内涵，就能证明民主在经济基础面前是手段，因为民主作为上层建筑是为经济基础服务的。但民主使用“上层建筑”作为内涵，只能证明它对经济基础来说是手段，还不能证明它对集中来说是手段，因为集中也是上层建筑，民主和集中使用同一种内涵，只能证明它们之间是平起平坐的关系，不是制约被制约的关系。要让民主受集中制约，必须使它们具有不同的内涵，不仅如此，两个内涵还不能平起平坐，而是有“主”有“从”，要让集中的内涵为主，民主的内涵为“从”，只有这样，才能使民主和集中形成所需要的制约关系。正是根据这个杠杆原理，《讲话》把民主解释成了自由，把集中解释成了纪律。因为，自由如果不想成为无政府状态，就要受纪律的制约，既然民主指的是自由，集中指的是纪律，自然民主也要受集中制约了。这样，民主和集中之间的制约关系也就形成了。

然而，《讲话》把民主解释成自由时，存在着两个问题。

《讲话》把民主解释成自由，是以宪法为依据的。作为民主内涵的自由就是宪法给公民规定的言论自由、出版自由等等自由，这些都是具体的自由，它们体现的是事物的个性。但《讲话》在谈到自由和纪律这一组对立面时所说的自由是抽象的自由，它体现的是事物的共性，必须如此，它才能和抽象的（社会主义）纪律构成对立面。事物的个性和事物的共性是两个不同的概念，《讲话》把它们混在一起使用，是把两个不同的概念混淆了。这是其一。

其二。《讲话》把民主解释成自由，是这样以宪法为依据的：1954年的宪法第3章在规定公民基本权利的时候，一共设置了十二项条款。其中七项条款规定了各种各样的权利，如选举权和被选举权、劳动权、休息权、受教育权等权利，另外五项条款规定了各种各样的自由，如言论自由、出版自由、信教自由等自由。《讲话》在把民主解释为自由的时候，指的就是五项条款规定的这些自由，民主不包括七项条款规定的各种权利。五项条款和七项条款规定的都是公民的基本的民主权利，它们在性质上是一样的，为什么《讲话》对它们采取不同的态度，认为各种自由可以成为民主的内涵，各种权利不能成为民主的内涵，因而只要五条，不要七条呢？原因在于，自由能和纪律构成对立面，能帮助《讲话》使民主受集中制约，而权利不能和纪律构成对立面，各种权利来了只会添乱。这就是为什么在《专政》一文中，民主除了指自由，还包括选举权，而在《讲话》中，民主已不再包括选举权，而仅仅指自由了。《讲话》在把民主解释成自由的时候，考虑的只是如何能使民主受集中制约。

由于《讲话》能让民主受集中制约完全是靠了自由和纪律这一副杠杆的支持，《讲话》在论证民主和集中的制约关系时，自由和纪律总是形影不离。如果我们釜底抽薪，断绝了自由和纪律的支持，就是说，让民主指的不是自由，集中指的不是纪律，让民主和集中该是什么就指什么，民主和集中之间的制约关系和从属关系就不一样了。民主集中制本来是列宁提出来的，按照列宁的设计思路 [3]， 无论党的民主集中制还是国家的民主集中制，民主都是民主制，民主政体，它是政治形式、政治制度，集中制是结构形式，它是组织形式、组织制度。一个是政治制度，一个是组织制度。在由政治制度和组织制度组成的政治组织体制里，在国家和党的政治组织体制里，组织制度都是为政治制度服务的，作为组织制度的集中制都是手段，作为政治制度的民主制都是目的。在列宁原创的民主集中制里和在人民内部实行的民主集中制里，民主和集中的主从关系正好相反。所谓“民主只是手段”，不过是《讲话》在特意设置的前提下得出的结论。

列宁原创的民主集中制和人民内部实行的民主集中制，由于民主和集中的内涵不同，民主和集中的主从关系也不同。但两种民主集中制有一个共同点，那就是：民主和集中二者当中，谁的内涵代表权力，它就是目的，谁的内涵不代表权力，它就是手段。在列宁原创的民主集中制里，政治制度代表权力，民主就是目的，组织制度不代表权力，集中就是手段。在人民内部实行的民主集中制里，纪律代表权力，集中就是目的，自由不代表权力，民主就是手段。

在谈论民主和集中谁是手段谁是目的的时候，首先要明确，民主的内涵是什么，集中的内涵是什么，其次要明确，哪一种内涵代表权力，哪一种内涵不代表权力。不能离开具体分析，笼统地把“民主是手段”当作普遍原理。

从本来意义上说，民主不是对集中而言的，政治制度不存在同组织制度相对而言的必然性。作为政治制度，民主（制）和君主（制）才是一组对立面，民主革命就是革君主制的命，用民主制（民主共和制）取代君主制，实现对立面的转化。作为组织制度的集中制是集权型结构形式，同它相对而言的是分权型结构形式，在今天就是联邦制，在封建时代就是分封制。民主制可以同集中制（单一制）结合，如我们中国，也可以同联邦制结合，如俄罗斯。同样，君主制可以同集中制（中央集权制）结合，如西欧晚期的封建社会，也可以同分封制结合，如西欧早期的封建社会。无论是民主制还是君主制，都可以同两种结构形式结合，既可以同集中制结合，也可以同集中制的对立面结合。

民主本来是政体，作为政体，民主是不该受到制约的，它跟无政府状态没有牵联。俄国孟什维克和第二国际机会主义者把民主解释成无政府主义，就遭到了列宁和考茨基的批判，说那是对民主的歪曲。[4]现在《讲话》先把民主解释成自由，然后借口自由不受约束会成为无政府状态，再让民主作陪一起去受制约，对民主来说，确实是“冤”。

在《讲话》发表5个月之后，1957年7月，毛泽东发表了《一九五七年夏季的形势》一文（以下简称《夏》文），继续贯彻对民主进行制约的精神。原来《讲话》说：“在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”现在《夏》文说：“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”[5]两个文件都是强调一个精神：民主应当受集中制约，不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。

不仅如此。《夏》文表达的民主观还是一种为民作主的民主观。《讲话》在提出人民内部实行民主集中制的时候，尽量缩小民主的概念，说民主仅仅指自由。《讲话》说，民主就是1954年宪法上公民基本权利中的言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰等等自由，民主不包括公民基本权利中的选举权，更不包括公民基本权利中的被选举、劳动、休息、受教育等多项权利，更不包括宪法上规定的人民当家作主的权利，即依法有序地参加管理国家事务、社会事务等等的权利。《夏》文比《讲话》更进一步，它不仅象《讲话》那样把民主限定为自由，而且还表示，人民能享有这种有限的民主已经很开心了。《夏》文说：民主就是自由，人民享有了自由，个人的心情就舒畅了。这是一种为民作主的民主观。我们党从“十四大”开始，党纲就根据宪法的规定宣称：“积极支持人民当家作主，切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利。”这是一种以民为主的民主观。是为民作主还是以民为主，这是两种截然不同的民主观。“夏”文所表达的民主观成了宪法和党纲所规定的民主观的对立物。

综上所述，“人民内部实行的民主集中制”是专为制约民主而设计的“民主集中制”，但在设计思路的链条上存在着几处断裂：具体的自由和抽象的纪律不能构成对立面；民主和集中本来不是一组对立面；连选举权都不包括的民主不能算是民主。

民主包括各种具体的自由，但不仅仅是这些自由，不能说民主就是这些自由，更不能说民主就是抽象的自由；具体的自由和抽象的纪律该是什么就是什么，它们跟民主集中制没有关连。

人民内部不应该实行民主集中制，而应该实行民主制。