五、对平度市推行“两田制”评估意见��

（一）专家评估组意见

1992年3月，农业部农村改革试验区办公室成立专家评估组，到平度市实地进行考察评估“两田制”。

专家评估组成员有：��

王西玉 国务院发展研究中心农村部副部长��

安希伋 北京农业大学土地研究所所长��

周 城 中国人民大学土地研究所所长��

刘福垣 中国社会科学院科研局副局长��

何道峰 国务院发展研究中心副主任��

裴长洪 北京农村发展研究中心副主任��

谢义亚 中央研究室农村组处长��

专家评估组认为，平度市自1988年以来进行的土地制度改革与配套制度建设试验是成功的，达到了原试验设计方案提出的要求。这项试验，是对我国农业家庭承包责任制进行完善的一次大胆尝试，是对农业经营管理体制进一步深化改革的积极探索。

平度土地改革试验紧紧围绕着使集体土地产权关系规范化和促进农地流动这两个核心，逐步推进；口粮田均分，承包田划方招标竞争承包的“两田制”；地力升降级奖罚的“土地管理使用制度”；以承包费为主渠道筹集资金的“农村积累制度”；以村为基础的县、乡、村三级提供系列化服务的“农业服务制度”，这些制度建设的实践，从一个角度回答了在家庭承包制的条件下，如何把集体的土地所有权和农民家庭的土地经营权落到实处、如何解决地块零散和机群规模不经济、如何保护土地地力以及如何对农民提供有效的农业支持性服务等重大问题，不仅在平度具有重大的实践意义，而且具有深刻的理论启示意义。

平度市的土地制度改革与试验工作，构思清晰、设计规范、组织有力、反馈灵活、工作扎实，值得认真总结推广。

平度市经过五年的土地制度改革与配套制度建设试验，有足够的监测数据和经验观察表明，该项试验促进了平度农业在下列几方面的发展：一是解决了大包干后出现的土地细碎分割问题，扩大了土地种植规模和机械作业的规模，降低了土地细碎化带来的作业成本，增加了机器和其它服务利用的规模效益。二是促进了土地生产率和农业劳动生产率提高。三是促使土地和劳动力资源的调整和配置，适应了经济发展过程中产生的劳动力移出和务农劳力增大农场土地的需求，并为土地的进一步流动准备了条件。四是竞争承包机制的引入，促进了劳动力的转移。五是加强了土地所有权和经营权分离状态下的土地资源保护和积累。

平度土地制度试验取得成功是有既定条件的。这些条件包括：

1.平度农村土地资源相对宽松，而且二、三产业发展有一定基础，这就有可能使一部分土地相对集中，一些人有放弃土地的需求，另一部分人也有多承包土地的条件。

2.在完善家庭联产承包责任制的过程中，平度农村普遍建立了农户分散经营和集体“六统一”集中服务的双层经营体制，这是“两田制”得以顺利推广的一个重要条件。

3.在实行“两田制”之前，平度农业生产的机械耕作已经有了相当的发展，特别是耕地、播种、小麦收割等生产环节基本上实现了机械化作业，这使一部分农户有可能扩大耕地承包面积，实现规模种植和集约经营的统一。

4.平度农村中乡、村两级基层组织健全有力，干部素质较高（全市5000多名村级干部中，有半数以上已达到高中文化程度），这为“两田制”的实际操作提供了组织保证。

这些条件对平度土地制度改革的成功有重要意义，更值得准备推广“两田制”的地方重视和研究。忽视客观条件的约束，简单照搬，将难以达到预期的目标。

平度市以“两田制”为核心的土地制度和农村积累、农业服务、村级组织三项制度建设试验，有效地改善了土地利用，促进了农业经济增长。但是它并不能完全解决土地经营中出现的所有问题，例如，如何建立更加灵活有效的土地流转机制，如何更好地处理好统一管理、统一服务与尊重农户经营自主权的关系等仍是土地制度建设中需要很好解决的问题。尤其是随着全国粮食购销体制逐步市场化的改革，随着劳动力转移进程的加速，“两田制”将会面临新的形势。平度市要巩固和发展既有成果，对已建立的制度继续完善，做好后续工作，同时注意研究新情况、解决新问题，使土地制度更加适应经济体制改革和经济发展的新要求。

（二）全国农村改革试验区平度“两田制”及配套制度建设研讨会及会议纪要

1992年6月4日至7日，农业部农村改革试验区办公室和山东省农村改革试验区领导小组，在平度市联合召开全国农村改革试验区平度“两田制”及配套制度建设研讨会，会议形成纪要。参加会议的有中央和国务院有关部门的领导、专家和学者，全国17个农村试验区县、市的负责同志，山东省农村改革试验区的负责同志，共100余人。

这次会议对平度以“两田制”为核心的土地制度及配套制度建设试验给予了肯定。

1.基本上理顺了土地产权关系，把集体的土地所有权和农民的土地经营权落到实处。平度的“两田制”在土地“两权”分离的基础上，界定了集体的土地所有权和农民的使用经营权的权能，使之明晰化，进一步完善了联产承包责任制，调动了各方面的积极性。

2.形成了土地与劳力合理配置的机制，促进了生产要素优化组合。平度的“两田制”在不改变家庭承包、双层经营这一基本制度的前提下，引入市场竞争机制，打破了按人均田的经营格局，农用土地与务农劳力合理配置、有机结合，较好地解决了土地制度建设中既要稳定又要流动的矛盾，适用了农村商品经济发展中产生的劳动力转出和务农劳力扩大经营规模的需要，促进了土地生产率、农业劳动生产率、农产品商品率的提高。

3.改善了农业生产条件，促进了农业的技术进步。平度的“两田制”解决了大包干后出现的土地细碎分割问题，为机械统一耕作和统一进行技术服务奠定了条件，使一系列技术进步的手段能够实现，使农户分散管理与集体统一服务相结合，提高了群体的规模效益。

4.形成了用地与养地相结合的管理机制，改善了土地经营。平度市对土地定级管理，实行以地定养、种养挂钩的办法，创造性地解决保护土地肥力问题，而且促进了畜牧业的发展，有利于实现种养业的良性循环。

5.完善了双层经营体制，建立了集体经济内部运行机制。平度通过土地制度及配套制度建设，重构了集体经济新的积累机制，把发展壮大集体经济落到了实处，增强了集体经济实力，为农民提供了有效的农业支持性服务，对家庭经营起到引导和增效作用，使双层经营功能更加强化。��

平度“两田制”及配套制度建设的改革试验，突出有以下几个特点：

1.平度的“两田制”是真正意义上的“两田制”。会议认为，目前全国很多地方实行“两田制”，但由于出发点和做法不一样，有的地方没搞好，败坏了“两田制”的名声。平度的“两田制”有别于其他地方的做法，是对“两田制”认识和实践的全面概括和总结。它侧重于机制转换，恰当地处理了稳定与完善的关系，在家庭联产承包制的条件下，找到了土地合理稳定、合理流动、合理集中、配置的机制，解决了大包干后土地制度建设上的一些新问题、新矛盾，是对家庭联产承包制的完善和发展。��

2.平度的土地制度建设是成龙配套的。平度农村改革的经验是丰富的，不仅是土地的“两田制”，而且是从“两田制”入手，进行了一整套制度建设，实际上是以土地制度为中心的农村经济体制综合改革。它在人民公社旧体制解体后，重建了农业经营管理的制度结构。从一定意义上讲，是建设社会主义新农村中一个成功的模式。

3.平度改革试验的经验是领导与群众相结合、创新精神与科学态度相结合的产物。平度试验区比较恰当地处理了农民意愿和政府的主观引导的关系，把自上而下的领导与群众的自愿选择有机结合起来，改革顺其自然，平稳地完成了制度变迁，没有引起社会动荡。平度党的领导、政府行为在改革试验中发挥了重要的推动作用，全市广大干部群众作了大量细致的工作，工作质量是高的。��

平度“两田制”及配套制度建设试验取得成功是有既定条件的。这些条件包括：土地资源相对宽松，二、三产业发展有一定基础，农业生产的机械耕作有了相当的发展，基层组织健全有力，干部素质较高等。这些条件对平度改革试验的成功有重要意义，也对准备推广“两田制”的地方重视和研究。

会议在肯定平度改革试验成功和取得成果基础上，也提出了意见和建议。如怎样提高农民在社会经济活动中参与程度、怎样把土地制度安排与抑制人口增长结合起来、如何扩大流转机制、如何把市场信息纳入整个服务体系建设之中等，需要认真思考，拓展思路，在下一步的改革试验中充实完善。

会议结合平度的“两田制”及配套制度建设，从宏观和理论的角度，提出了土地制度建设方面一些重要问题，主要是：

1.关于“两田制”的产生与发展问题。许多专家认为，“两田制”是土地制度变迁中的一个新的制度安排，它的产生与发展有一定的必然性。实行家庭联产承包经营以后，我国农村完成了一次土地制度的变革，取得了巨大的成绩，但随着商品经济的改革和外部条件的变化，在土地制度方面遇到了一些新问题、新矛盾。各地在探索中发现，“两田制”是一种最好的选择，它在不改变家庭承包、双层经营这一基本制度的前提下，在一定程度上能够适应当地经济的发展，能够适应外部环境的变化，能够协调各方面的利益。因此，“两田制”是农村经济发展一定阶段的产物，是有中国特色的农村经济发展的重要经营形式。需要我们进一步调查研究，通过总结平度的经验，对“两田制”的概念、内涵、做法加以科学的规范，宣传真正意义上的“两田制”,以解除社会上对“两田制”的担心和疑虑。

2.关于土地产权和土地建设的目标问题。许多专家认为，家庭承包经营之后，我国农村多数地方产权关系不够清晰或不够规范，如所有权的主体不明确，集体所有权和农民使用权的内容、界限、实现形式、法律形式及法律保障不清楚或不健全，由此带来许多问题。明确土地产权关系是土地制度建设的首要问题。产权明晰的标志，一是产权关系构成清楚，二是产权的分享清楚，三是产权的界定清楚。有的专家提出，产权本身是一个非常复杂的概念，研究产权必须联系实际，要与土地制度的历史遗产、宏观经济政策对土地产权的影响以及资源贫乏、人地关系紧张对产权的影响这三个方面结合起来。土地制度建设不能在一个封闭的条件下或凝固的状态下完成，必须考虑外部经济环境和宏观条件及其他方面因素的变化。有的专家指出，一种有效的土地制度，产权的属性并不是第一位的，第一位的问题是在两权分离条件下，所有权和使用权的有效运作问题，核心的因素是使用期限、使用权的内容和地租制度。土地不仅是一种资源，也是一种有价的资产。鉴于我国土地稀缺性日趋强化和人口刚性增长的矛盾，目前到了明确提出土地价格或地租问题的时候了。要加强土地资产化管理，通过土地价格来评价土地的稀缺性，要自觉运用地租理论促进土地的合理使用。

对土地建设的目标或标准问题，有的专家指出，一种土地制度是否有效，要以经济有效、社会公平、生态持久三个目标去评价，即有利于劳动力和土地之间的优化配置，有利于土地生产率，有利于土地的持久利用。但在现实中，三个目标都得到最大满足是不可能的。我国在土地资源约束性大、土地负担重、农民对土地依赖程度高的背景下，设计具体的制度安排时，三个目标都要同时兼顾。要在适当考虑社会公平的前提下重视经济效率和土地资源的持久性利用。现实中，有效的土地制度不一定非常可行，而可行的土地制度又不见得非常有效，要妥善处理有效性和可行性之间的关系，在两者之间进行一些平衡。所谓可行性，就是大多数农民都满意，操作成本低，基层干部的工作量最小。

3.关于土地流转和规模经营问题。有的专家指出，土地制度是农村经济制度中的一项最基本的制度，应该比较稳定，一是基本制度要稳定，二是由这种基本制度决定的土地和农民家庭的结合形式要稳定。从提高土地使用效益，从优化资源配置的角度讲，土地要随着经济和社会发展合理流动。但是中国的农地流动是非常困难的，不能寄予很高的期望。

关于规模经营问题，有的专家指出，规模经营必须满足四个条件：一是土地产出率不能因规模大而降低，二是保证技术资源得到应用，三是有确定的非农产业吸纳劳动力，四是不能破坏家庭经营这个基础。

4.关于市场和政府、社区组织与市场的关系问题。有的专家指出，我们坚持改革的市场趋向，逐步发育市场机制，无疑是非常正确的。但是我国目前在整个经济环境对农产品贸易并不是非常有利的情况下，完全把农业划给市场，完全把土地的利用划给市场，不利于保护农业的发展。因此，要重视和发展社区组织的功能。社区组织的一大功能是可以把市场关系内部化，可以减少交易费用，降低生产成本，使农产品在进入市场时取得一种有利的地位。有的专家指出，在社会主义条件下，不能够完全脱离政府对经济的管理，但管理要适当，不能越俎代庖。有的专家指出，市场机制的建立，需要政府的启动和推动。政府的作用，一是在那些具体外部性的、市场没法解决的问题上发挥作用；二是在市场发育初期替代市场做某些事情，引导农民逐步走向市场。随着市场机制的建立，政府在经济运行中的作用最终要慢慢地淡化。

[参考文献]

［1］邹书良.百万农民的伟大创举 [M].北京：红旗出版社，1993.��

［2］中共平度地方史（第三卷） [M].北京：中共党史出版社，2009.��

［3］中共平度历史大事记 [M].北京：中共党史出版社，2007.��

［4］彭超.“两田制”兴衰及其原因分析——以山东省平度市为例 [J].山东省农业管理干部学院学报,2006，（9）.��

［5］全国农村改革试验区平度“两田制”及配套制度建设研讨会纪要 [M].北京：红旗出版社，1992.��

作者通讯地址：中共平度市委 党史研究室，山东 平度 266700

原载：《泰山学院学报》2015年第5期