山东省平度市实施“两田制”及配套制度建设改革始末
摘要：山东省平度市于1988年4月被国务院批准列为全国农村改革试验区。1988年下半年，在全市改革了按人均田的承包经营形式，推行“两田制”，收到良好的效果，曾经受到专家、学者肯定。随着我国农村政策环境的改变，2003年4月“两田制”退出历史舞台。对“两田制”内容及实施背景、过程与专家评估组评估意见进行梳理，可对现今农村土地制度建设有积极的启示。
关键词：平度市；两田制；配套制度
平度市（1989年底平度撤县设市）于1987年被山东省委、省政府确定为土地规模经营试验区。1988年4月被国务院批准列为全国农村改革试验区。在国家和省试验区办公室的具体指导下，1988年秋在全市改革了按人均田的承包经营形式，推行了“两田制”，1989年又推行了与“两田制”相配套的制度建设。2003年4月市委市政府按照上级文件要求，制定下发了《平度市委市政府关于“两田制”调整工作的实施意见》，在全市把“两田制”和所有按投标方式承包到户的土地调整为“均田承包制”。至此，在平度实施十五年的“两田制”结束，“均田承包制”一统天下。
一、推行“两田制”的背景
平度市是山东省面积最大的县级市，总面积3166平方公里。平度市是山东省的农业大市，全市推行“两田制”前的1987年，共有45处乡镇，1791个行政村，35万户，131.3万人口。其中农业人口122.99万，耕地259.5万亩，农业人口人均耕地2.1亩。
从党的十一届三中全会至“两田制”推行前的1987年，平度市围绕经济发展，经过试验探索，自1982年开始，在全市农村推行“六统一”下的大包干家庭联产承包责任制。“六统一”是：统一种植计划，统一购置、管理、使用大中型农机具，统一规划和进行农田基本建设，统一进行机耕、机播农田作业，统一购置、供应化肥、农药等主要生产资料，统一经营集体工副业。“六统一”下的大包干土地制度，实现了土地的集体所有与农户家庭经营的有机结合，纠正了生产队时代劳动成果分配上的平均主义，调动了农民的生产积极性。
“六统一”下的大包干家庭联产承包责任制在实施的过程中，随着农村商品经济的发展，按人均田的承包经营形式，日益显露出与生产力不相适应、甚至制约生产力发展的局限性：（1）劳力少和缺劳力的家庭对平均分包的土地种不了、种不好，造成粗放经营，甚至荒芜；劳力充足和有种田能手的家庭对平分的土地不够种，劳力优势得不到发挥，难以实现务农致富。（2）束缚着劳动力的手脚，制约着非农产业的发展。人人分田，家家种地，加之当时社会处于改革开放初期，人们思想观念不够解放，具有一技之长的能工巧匠不能从第一产业中完全跳出来，无牵挂地进入第二、三产业。已经从事二、三产业的人，也是上班做工，下班种田，顾此失彼。（3）均田制分田因土地优劣分等搭配，田块分割零碎，限制了生产要素效能的发挥。每户七八块地，有的十几块地，在同一地块中，各户作物混杂种植，耕种管理很难统一，费工费时，效率低效益差，不仅限制了大型机械在农业生产中的应用，而且农户间因耕作、浇水等产生摩擦和矛盾。（4）人地关系难以协调。按人均田只是适应了当时的人口现状，随着家庭人口增减，要维持“人均田”，就要定期调整土地，不仅操作难度大，而且容易助长农民种地的短期思想。
二、对“两田制”的探索
平度作为一个农业大市，针对按人平均承包土地在实施中存在的问题，认真总结群众在“均田制”的实践中初步形成的土地规模经营形式，探索完善全市土地适度规模经营改革道路。
从1984年开始到1987年底，随着农村生产力发展和二、三产业的崛起，平度市广大干部群众在实践中不断探索土地适度规模经营的新路子，并取得了较好的效果。当时主要有以下几种形式。
(一)改均田承包制为“两田制”
这是当时平度市土地规模经营的主要形式。平度市的香店、白埠、城关等乡镇，为了克服按人平均承包土地的弊端，自1984年开始，逐步实行了“两田制”，“两田”即口粮田和承包田，口粮田按人平分，承包田按能力投标承包，收到了促进土地相对集中和发挥规模效益的效果，深受农民的欢迎。据1987年12月统计资料，全市实行“两田制”的村庄581个，占全市村庄总数的32%，经营土地60多万亩。
（二）培植种田大户和专业户
当时受利益驱动，有的群众想多种地，通过规模经营来增加收入；有的群众想少种地或者不种地，从事手工业、乡镇企业、村办副业等非农产业增加家庭收入。于是在劳动者、劳动对象和劳动手段等生产要素的流动中，出现了土地转让的现象。对此，各级党委和政府采取鼓励土地转让的政策，促进了土地相对集中，全市出现了经营30亩以上的种植大户1995户，经营土地面积6万多亩；果业专业户5322户，户均经营果园25亩。专业户的出现对农村商品经济的发展，发挥了积极作用。
（三）发展集体农场和合作农场
集体农场的特点是，村庄集体所有土地由村委会实行统一管理，专业承包，形成独立核算的经营实体。这种形式一般出现在工副业比较发达，经济实力比较雄厚的村庄。如当时的三堤乡谭家村等。合作农场是农户联合承包较多数量的土地，从事较大规模的土地经营。有的是户与户联合，有的是劳力联合，形成联合体。当年集体农场、合作农场在面上还不多，但是，它与“两田制”、“种植大户”一样，已经在平度大地上生根发芽。
1988年下半年，平度市委市政府根据中共中央[1987]5号文件关于农村改革试验区的有关政策，紧紧围绕优化生产要素组合，优化经济组织，发展社会生产力，坚持一切从实际出发，尊重群众的选择和创造，积极探索土地适度规模经营的形式、路子。在调查研究、设计方案、搞好试点和宣传发动的基础上，在全市推行了以土地划方招标，农户竞争投标为主要特征的“两田制”。
三、“两田制”的实施
1988年下半年，平度在全市推行“两田制”。基本做法是，把耕地分为两类，一类为口粮自给田，俗称口粮田，按人口平均划分土地；一类为商品生产田，俗称承包田，按劳力按能力投标叫行承包。口粮田作为社会保障用地，用以满足农民的基本生活需要，人人有份，允许不要，体现基本生活资料平均分配的福利原则。划分的数量，以人均口粮350公斤左右为标准，按土地产出定面积，一般人均半亩左右。口粮田只负担农业税，不缴纳承包费，不负担国家定购任务。部分人多地少的村，口粮田负担一定数量的定购任务，但负担比例低于承包田。承包田按照适度规模经营的实际需要，划成20—30亩的耕作方，按照商品经济的原则，引入竞争机制，由农民自己根据自有经营能力投标承包，可以多包，可以少包，也可以不包。改均田承包为“两田制”，使土地相对集中，向增加效益的方向流动，实现了在集体组织的调节下的市场化流转。承包田有偿使用，向集体缴纳承包费，负担国家定购任务。确定承包费，按照收入大头归农民的原则执行，一般掌握在亩纯收入的30—40%之间，按照当年的物价水平，每亩三四十元、五六十元、七八十元不等。为避免物价等外部条件变化的影响，承包费采取以实物折款的办法提取，即将农民投标确定的承包费，按承包时粮食（或棉花、花生）的市场均价折算成实物量，以此为基础，每年按当年粮食折款，作为应缴纳的承包费。国家粮棉油定购任务，按农户承包的数量和等级平均分摊。“两田”承包期一定五年不变，期间人口自然增减，相应变动“两田”比例，采取“动帐不动地”、“两田互补”的办法调节。承包期满时，除自愿要求转出土地者外，再续定承包合同。除“两田”外，各村一般留出3%左右的耕地作为机动田，用于整户增迁或其他因素的调整。
在具体实施中，村经济合作组织（或村民委员会）作为村集体土地的所有者，对农户招标，加强了组织调节。主要是：（1）合理确定承包费。投标前，集体首先搞好测算，依据土地等级，确定每块地承包费的底标和上限。若投标确定的承包费总额高于测算的承包费，全村则按统一的比例调减，以避免加重农民负担。（2）把握规模适度。全市一般掌握在每劳力15亩左右为上限，对投标者的经营能力进行资格审查，以防止农户盲目扩大经营规模，超负荷承包。（3）实行划方招标。组织农户自愿结合成联合小组进行投标，一包一个耕作方，以保证地块成方连片，防止分割零碎。承包田中的粮田和经济作物田分别投标，以避免插花田，影响统一耕作。（4）注意相对平衡。对劳力弱、缺技术而又无力竞争的低能户，经群众讨论同意，按人均占有承包田面积划定承包田，不再参与投标竞争，以保证他们有田可种，经济收入不降低。
平度市改革土地承包经营形式之后，全市实行“两田制”的有1691个村庄，27万户，经营土地243.5万亩，村庄、户数、土地均占全市总数的93%。全市共划分口粮田面积80.4万亩，承包田面积163.1万亩，分别占耕地总面积的33%和67%，口粮田与承包田的比例为1:2.03。与此同时，全市有两个村兴办了8个集体农场。
四、建立配套制度，完善以土地制度为基础的农村经济管理制度体系
实行“两田制”后，围绕如何管好用好土地，管好用好承包费，实现农村经济工作管理规范化，平度市进行了与“两田制”相配套的土地管理、农村积累、农业服务和基层组织制度建设，从而构成了以土地制度为基础的农村经济管理制度体系。
（一）土地管理使用制度
为达到保护土地资源，改善土地经营，合理有效利用土地的目的，1988年制定了《土地管理使用制度》并进行了试点，1989年全市推广。这项制度的主要内容包括土地定级管理、保护和开发土地资源、土地流转、土地档案管理四项内容。核心是对土地进行定级管理，实行升降级补偿与奖罚制度。防止承包者掠夺性经营，保证土地资源不贬值。
（二）农村积累制度
土地实行有偿使用，村集体以所有者的身份，收取农民承包费。为了管好用好承包费，1989年制定出台了《农村积累制度》并进行了试点，1990年在全市推行。主要内容包括：一是统一筹集积累资金，二是统一管理积累资金，三是统一把握资金投向。这项制度重构了农村经济新的积累机制，改变了过去积累无保障，集体财产管理混乱的现象，规范和理顺了农村经济利益分配关系。
（三）农业服务制度
建立农业服务制度，强化集体统一经营层次的服务功能，提高了农业生产的组织化程度和社会化服务水平，较好地解决了家庭经营中想办而办不了、办不好的事情，使乡镇村庄双层经营的整体效应得到了充分的发挥。农业服务制度主要内容是：一是健全服务组织，实现服务体系网络化。二是强化服务手段，实现服务经营实体化。三是改善服务方法，实现服务形式多样化。四是建立服务制度，实现服务工作规范化。
（四）基层组织制度
组织建设是制度实施与落实的组织保证，村级组织是农村的基层组织，是党和政府联结千家万户的桥梁和纽带。平度市委市政府按照“抓基层、打基础、强化村级、工作到户”的农村工作思路，制定下发了《关于推行村级工作规范化管理的意见》。主要内容包括：以村级基层组织建设为重点，建章立制，搞好组织建设、制度建设和设施建设“三配套”，抓好村级组织、思想政治工作、村级经济、社会保障和社会秩序“五个方面”的规范化管理，把村级工作纳入规范化、制度化、法制化的管理轨道。
 |